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? ? PPP模式參與生態(tài)文明建設(shè)是創(chuàng)新環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機制，協(xié)調(diào)綠水青山與社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但現(xiàn)有環(huán)保類PPP項目實踐中，存在項目落地率低、監(jiān)管體系薄弱、鄰避效應(yīng)嚴(yán)峻等突出問題。因此，謹(jǐn)慎識別項目，推進信息公開，提升社會責(zé)任感，是實現(xiàn)在生態(tài)文明領(lǐng)域適用PPP模式可持續(xù)發(fā)展的重要路徑。
? ? 我國生態(tài)環(huán)保PPP項目的現(xiàn)狀及突出問題
? ? 財政部建立的全國PPP綜合信息平臺的公示信息顯示，PPP模式覆蓋下的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目可劃分為19個一級行業(yè)領(lǐng)域。其中“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護”作為一大類別，下屬的二級行業(yè)有：濕地公園、水環(huán)境治理、河道治理、生態(tài)建設(shè)、生態(tài)修復(fù)與保護等。據(jù)該分類，截至2017年12月末，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類PPP入庫項目543個，占比7.6%，落地項目212個，占比7.7%，入庫和落地項目數(shù)均位列第三，僅次于市政工程、交通運輸行業(yè)。可見，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目推行PPP實踐較為廣泛。
? ? 不僅如此，除“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護”這一財政部PPP綜合信息平臺中一級行業(yè)劃分類型之外，污水處理、垃圾處理、供水、管網(wǎng)建設(shè)、海綿城市、公共交通這些涵蓋在“市政工程”領(lǐng)域，以及水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等其他類別的PPP項目，都具有支持污染防治、生態(tài)改善和推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)綠色低碳化的作用，當(dāng)屬生態(tài)文明建設(shè)的一部分。按該口徑，截至2017年底，PPP綜合信息平臺管理庫中污染防治與綠色低碳項目3979個，投資額4.1萬億元，分別占管理庫總項目數(shù)、總投資額的55.8%、38.0%，PPP參與生態(tài)文明建設(shè)之廣顯而易見。
? ? 生態(tài)環(huán)保類PPP項目，得益于它天然的項目優(yōu)勢，以及國家將環(huán)境保護上升到戰(zhàn)略地位帶來的政策支持，已形成較為成熟的市場模式，但仍存在以下突出問題：
? ? 項目落地率低。從上文數(shù)據(jù)可知，以一級行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)下的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目為樣本，或按照污染防治與綠色低碳項目情況來分析，最終PPP模式的落地率均為39%。這雖超過34.2%的整體落地率，但經(jīng)過“一方案兩報告”的嚴(yán)密論證，在形勢大好的政策背景下，為何連過半的落地率都達不到?這是值得反思的。一方面，PPP入庫項目基數(shù)大是原因之一。追溯到項目立項階段，地方PPP項目數(shù)量往往與地方政府執(zhí)政能力，政績考核相掛鉤，這使得地方政府過分看重“上項目，拿政績”，在立項階段不作把控，造成“PPP入庫大躍進”的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。另一方面，“一方案兩報告”的流于形式也是項目停滯，無法推進的重要因素。政府過分依賴市場咨詢機構(gòu)，但目前新興的PPP市場中介機構(gòu)沒有行業(yè)準(zhǔn)則，魚龍混雜，往往未經(jīng)科學(xué)論證，甚至套用模版即出具方案，待實際執(zhí)行時諸多問題顯露，造成落地受阻。
? ? 監(jiān)管體系薄弱。生態(tài)環(huán)保類PPP項目與民生福祉息息相關(guān)，對供給質(zhì)量和運營效率的要求很高;同時環(huán)境防治效果或生態(tài)效益的顯現(xiàn)不在建成之時，需要漫長的運營時間、服務(wù)供給檢驗。因此，只有強有力的監(jiān)管措施才能保障環(huán)境效益充分發(fā)揮。在PPP模式下，這類項目的投資、建設(shè)、運營、維護職責(zé)全在社會資本方，政府的監(jiān)管職能對于項目的良好推進尤為重要。但據(jù)了解，目前政府在PPP項目中的監(jiān)管力度非常薄弱。PPP作為新生事物，絕大部分項目進程距離移交驗收尚為遙遠，因此免卻了現(xiàn)實擔(dān)憂，績效考核指標(biāo)模糊、要求寬松的現(xiàn)象不在少數(shù)。生態(tài)環(huán)保類項目公益屬性顯著，在社會資本作為項目自主運營者的PPP模式下，必須在強化政府監(jiān)管職能履行的基礎(chǔ)上，構(gòu)建新聞媒體、行業(yè)協(xié)會、人民群眾及其他利益相關(guān)者的多元化監(jiān)管體制，確保實現(xiàn)項目目標(biāo)。
? ? 鄰避效應(yīng)嚴(yán)峻。生態(tài)環(huán)保類項目盡管是符合社會利益、維系綠水青山的有效舉措，但在推進過程中經(jīng)常遭遇群體反對。這類項目在實踐中呈現(xiàn)出“一鬧就停”，規(guī)劃選址難、征地拆遷難、項目落地難、施工進場難的局面。原因在于項目區(qū)域周邊的公眾擔(dān)心諸如污水處理、垃圾處理等項目的建設(shè)、運營對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來負面影響，從而滋生“不要建在我家后院”的心理。這就使地方政府陷入“要環(huán)保不建不行，要建設(shè)阻力重重”的兩難境地，也使當(dāng)?shù)厝罕娫凇凹认胍硎芊?wù)，又反對項目建設(shè)在其周邊地區(qū)”的矛盾心態(tài)中無法獲得任何生活條件上的實質(zhì)性改善。鄰避效應(yīng)，成為環(huán)保類PPP行業(yè)不得不面臨的嚴(yán)峻問題，更是公眾和政府信任機制的重大挑戰(zhàn)。
? ? 完善PPP模式參與生態(tài)文明建設(shè)的思考
? ? 謹(jǐn)慎項目識別是基礎(chǔ)。項目的識別如同樹之根、水之源，只有做好嚴(yán)格論證和篩選，才能從源頭上降低爛尾工程的可能性，提高PPP項目的質(zhì)量。各地政府在識別PPP項目時必須以自身的管理能力為依據(jù)，增強應(yīng)對項目管理的能力，重視卻不依賴第三方咨詢，避免財政承受能力論證和物有所值論證流于形式，嚴(yán)把PPP項目識別的入口關(guān)。同時，重視PPP項目準(zhǔn)備階段中的市場測試環(huán)節(jié)，通過與潛在投資人的接洽溝通，了解項目的市場吸引力和預(yù)設(shè)核心邊界條件的市場響應(yīng)度，根據(jù)測試的結(jié)果作出相應(yīng)的調(diào)整，以確保項目采購實施。惟其如此，各地方政府才能在項目識別階段甩掉“政績”的羈絆，真正做好PPP項目識別的“守門員”。
? ? 信息公開與協(xié)商是關(guān)鍵。信息公開與協(xié)商是化解鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵，也是生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域PPP模式推進的點睛之筆。信息公開，即實現(xiàn)項目選址、環(huán)評、建設(shè)等環(huán)節(jié)透明化，讓每一個工作步驟，每一個不涉及商業(yè)秘密的技術(shù)指標(biāo)都接受社會監(jiān)督，同時也讓項目真實隱含風(fēng)險和帶來的益處擺在陽光下。這當(dāng)然不僅僅是簡單告知，在信息公開過程中要常態(tài)化科普宣傳，變法定公開為全程公開，變單向發(fā)布為多層互動，落實當(dāng)?shù)厝罕姷呐u建議權(quán)，組織專家考察論證，形成雙向的信息交流與反饋機制。協(xié)商則是進一步強調(diào)政府、社會企業(yè)與當(dāng)?shù)厝罕婇g的互動：既要求政府徹底擯棄行政命令觀，在環(huán)保類PPP項目中樹立民主觀念;也要求社會企業(yè)尊重群眾意見，培養(yǎng)與群眾協(xié)商的良好習(xí)慣。政企合力，通過多元化溝通機制，利用好“羊群效應(yīng)”，最大限度地消除因各類設(shè)施選址決策而引發(fā)的社會顧慮及不滿。
? ? 提升社會責(zé)任感是靈魂。環(huán)保類PPP項目的公益性決定了參與其中的社會資本無法獲得暴利，因而社會資本的經(jīng)營理念是決定PPP推進成敗的內(nèi)在因素。不同于傳統(tǒng)施工企業(yè)直接獲取項目、賺取純施工利潤的回報方式，PPP項目中社會資本方的回報主要來自兩方面：一是施工期的利潤，二是股權(quán)投資的回報。得益于PPP項目漫長的周期，社會資本可以“一次投資，收益多年”，但與此同時，對企業(yè)精準(zhǔn)化管理和成本費用控制的高要求也貫穿于項目全生命周期的始終。因此，對社會資本而言，應(yīng)當(dāng)提升社會責(zé)任感，形成企業(yè)、社會榮辱與共的意識。只有在最大限度保護環(huán)境、資源和社會效益的前提下追求企業(yè)利潤，推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，社會才能反哺企業(yè)的發(fā)展。
