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? ? 據(jù)悉，截至2017年6月底，財政部全國PPP綜合信息平臺已收錄項目1.3萬個，計劃投資額16.3萬億元，已落地項目投資額3.3萬億元，覆蓋19行業(yè)，但民營資本的參與率不足。近日，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、 環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》。通知旨在進(jìn)一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進(jìn)污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展。該通知的出臺有利于鼓勵社會資本特別是民營資本參與到PPP項目投資中來，有利于避免我國大力推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域采取政府和社會資本合作的模式以來，出現(xiàn)的以“明股實債、保底承諾和建設(shè)-移交(Build—Transfer)為運作方式”的“偽PPP ”。財政部明確對一些地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位通過不規(guī)范的政府和社會資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務(wù)等形式違法違規(guī)融資的行為，要繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)管、依法問責(zé)并公開曝光。那么作為民營資本在積極參與污水、垃圾處理領(lǐng)域的PPP 項目的同時該如何識別和防止“偽PPP ”?
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? ? “偽PPP ”具有那些特征
? ? 1、明股實債的“偽PPP”
? ? 明股實股按照字面意思解釋是：表面看股權(quán)投資，實質(zhì)上是債權(quán)投資。這種投資方式雖然形式上是以股權(quán)的方式投資于被投資企業(yè)，但本質(zhì)上卻具有剛性兌付的固定的保本約定。在PPP 領(lǐng)域中，政府或者地方政府成立的平臺公司承諾給予引入的社會資本一定的利息或在一定期限內(nèi)承諾回購股權(quán)，這就相當(dāng)于貸款，就屬于以入股的名義發(fā)放債券，是典型的“明股實債”。
? ? 例如今年2月，財政部辦公廳致函湖北省財政廳，要求核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規(guī)范操作問題。該項目采購標(biāo)的為“武漢地鐵股權(quán)投資基金”中的優(yōu)先級出資人。在基金結(jié)構(gòu)中，社會資本出資28.42億元，占基金份額的90%，作為優(yōu)先級出資人;武漢地鐵集團(tuán)有限公司出資3.16億元，占基金份額的10%，作為劣后級出資人。預(yù)成交結(jié)果還顯示，預(yù)成交資本金財務(wù)內(nèi)部收益率是按照中國人民銀行最新發(fā)布的5年期以上銀行貸款基準(zhǔn)利率下浮3%，浮動利率。該項目即是由政府承諾予以固定回報，存在明股實債問題的“偽PPP”。
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? ? 2、BT項目類的“偽PPP”
? ? BT(Build Transfer)，即“建設(shè)—移交”。BT是偽PPP”的另一種形式，BT形式下工程時間較短，一般3-5年，但PPP項目因有涵蓋整個項目的生命周期一般在10年甚至更長的時間。財政部曾在《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》中規(guī)定，對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項目，不予受理其示范項目申請，這主要是因為BT項目屬于短期合作，并不具備長期契約的許多特點。
? ? 3、非PPP模式范圍的項目
? ? 《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)第一條規(guī)定：“政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益”。PPP項目需要具備的首要特點是，以改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給為根本目的，在滿足公共需求的前提下，依照使用者付費原則，由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)等工作，兼顧私人資本的盈利性。
? ? 4、簽約主體不合格的“偽PPP”
? ? 簽約主體不合格包含政府一方主體不合，也包括社會資本一方的不合格。政府一方不合格主要體現(xiàn)在，作為PPP項目代表政府一方簽約的不是政府或政府指定的相關(guān)部門、事業(yè)單位，而是該政府下屬的國有企業(yè)或者融資平臺;社會資本一方不合格體現(xiàn)在，簽約的社會資本是該地方政府所屬的國有企業(yè)或融資平臺。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》第二條指出：本指南所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè);第十條 .......政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。第二十一條 確認(rèn)談判完成后，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)與中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄......公示期滿無異議的項目合同，應(yīng)在政府審核同意后，由項目實施機(jī)構(gòu)與中選社會資本簽署。目前法律法規(guī)未對本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)在外地以社會資本身份進(jìn)行投資的限制。
? ? 此外，“偽PPP”的類型還有固定回報、回購安排、未進(jìn)行物有所值評價和財政承受能力論證、未按照政府采購規(guī)定進(jìn)行采購等形式。
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? ? 污水、垃圾處理領(lǐng)域PPP要求
? ? 1、嚴(yán)格按規(guī)定操作
? ? 關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》中要求在污水、垃圾處理領(lǐng)域全面實施PPP模式時除嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號)等相關(guān)規(guī)定。還應(yīng)認(rèn)真貫徹落實污水、垃圾處理領(lǐng)域各項行業(yè)管理規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)稅費政策。嚴(yán)格合同管理，相關(guān)合同文本中應(yīng)明確有關(guān)績效考核、按效付費條款，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。
? ? 2、政策、財政支持
? ? 各級地方財政要積極推進(jìn)污水、垃圾處理領(lǐng)域財政資金轉(zhuǎn)型，以運營補(bǔ)貼作為財政資金投入的主要方式，也可從財政資金中安排前期費用獎勵予以支持，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。加大對各類財政資金的整合力度，涉農(nóng)資金整合中充分統(tǒng)籌農(nóng)村污水、垃圾處理相關(guān)支持資金，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，形成資金政策合力，優(yōu)先支持民營資本參與的項目。
