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業(yè)界期待已久的生物質發(fā)電（垃圾焚燒發(fā)電）補貼方案終于落地了。
9月16日，國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《完善生物質發(fā)電項目建設運行的實施方案》（以下簡稱《方案》），多家媒體轉發(fā)刷屏。
有從業(yè)人士認為，新政打開了前幾年一直緊縮的入庫大門，使得以前未能入庫的并網(wǎng)存量項目能夠優(yōu)先入庫了，是件好事。但也有人認為，《方案》背后還隱藏的大量的風險和不確定性，所以表達出悲觀和恐慌情緒。
而根據(jù)《環(huán)保圈》測算，今年需要并網(wǎng)入庫的垃圾發(fā)電項目約為13萬噸/日，現(xiàn)實情況下，恐怕只有三成，約4萬噸/日能夠入庫享受9億的國補資金，剩余的7成新投運并網(wǎng)項目可能難以入籃。
基于此，目前大量的垃圾發(fā)電在建項目都爭分多秒，加班加點，快速進入“搶裝”的階段，以爭取在截至日期前并網(wǎng)發(fā)電。
1、入庫大門打開了，大家就有盼頭了
傳言兩年，靴子落地。令人出乎意料的是，如此重磅的方案，市場的反應卻顯得波瀾不驚，并未引起太大的反響和爭議。
一方面，是因為方案出臺前兩年已經(jīng)有太多的風聲和鋪墊，業(yè)內(nèi)早已“見怪不怪”了。
從去年年初，全國人大代表提議取消垃圾焚燒發(fā)電補貼，到財政部回答王毅提案逐步減少新增項目納入補貼比例，再到今年上半年一系列輔助性的政策文件落地——《關于促進非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（下稱財建[2020]4號文）、《可再生能源電價附加資金管理辦法》、《加快編制生活垃圾焚燒發(fā)電中長期專項規(guī)劃的通知》，以及4月9日發(fā)布的《關于有序推進新增垃圾焚燒發(fā)電項目建設有關事項的通知》，就在前不久的8月31日，國家電網(wǎng)還剛剛公布了今年第三批已入庫的57個生物質發(fā)電項目（垃圾焚燒39個）。
無論是1月份的財建[2020]4號文確定了“以收定支”的大方向，對全國垃圾焚燒項目開展摸底調查，還是4月專門印發(fā)有序推進垃圾焚燒發(fā)電的政策文件，明確今年1月20日新舊項目的時間節(jié)點，以及8月底公布入庫項目，9月安排15個億的補貼資金，這些動作都是一步一步、有條不紊地向業(yè)內(nèi)傳達生物質發(fā)電（垃圾焚燒發(fā)電）也會“仿效”風電和光伏，不會立刻取消國補，但從長遠來看，中央財政資金補貼逐步減少，國補滑坡、退出是遲早的事情。
盡管從業(yè)人士多方反對、呼吁時機不成熟，建議在垃圾收費制度完善之前不宜取消，但鑒于寅吃卯糧、日益縮小的可再生能源基金庫，國補取消仍是大勢所趨。
另一方面，對從業(yè)人員來說，既然阻擋不了趨勢，倒不如擁抱變化。
與其埋怨、抱怨，甚至抗議，還不如想著如何通過加快在建項目進度、搶裝并網(wǎng)入庫，或是與政府協(xié)商，提高垃圾處理費等，來彌補電價補貼取消這部分的損失，或許才是更加現(xiàn)實的選擇。
以上兩點，可能就是《方案》下發(fā)后從業(yè)人員如此淡定的原因。
不僅沒有抱怨，有些焚燒企業(yè)心態(tài)甚至還相當樂觀。某焚燒企業(yè)負責人向《環(huán)保圈》表示，相對于前幾年入庫大門緊縮的狀態(tài)，新政總算是打開了一扇門，使得以前未能入庫的并網(wǎng)存量項目能夠優(yōu)先入庫了。從某種意義上說這也是件好事，只要入庫大門打開了，大家就有盼頭了。
在他看來，政策的“組合拳”遠未結束，已入庫的老項目也并不是絕對安全，盈利或管理較差的存量項目還存在出局的風險，為新項目“騰地”，這才是財建[2020]4號文所說的動態(tài)調整入庫的精神。此外，存量項目也不是一直拿補貼，說不一定哪天就會頒布新政策，確定存量項目補貼終止的方案。
2、風險和不確定性增多，加劇悲觀情緒
相對于以上這類“樂觀派”，也有不少人持反對意見，稱新政對行業(yè)負面影響很大，對新政背后隱藏的細節(jié)以及傳遞出來的風險，表現(xiàn)出無可奈何或是悲觀、恐慌的情緒。
通讀《方案》全文，其主要關鍵點是：
補貼總額：
2020年生物質發(fā)電新增項目中央年度補貼額度為15億元。
申報條件：
須納入國家及省級有關規(guī)劃；污染物排放達標；2020年1月20日（含）之后項目全部機組并網(wǎng)投運；若是垃圾焚燒發(fā)電項目所在城市已實行垃圾處理收費制度；企業(yè)申報必須情況屬實，并提交信用承諾書沒有且承諾不出現(xiàn)弄虛作假、違規(guī)摻燒等情況
排序納入規(guī)則：
按項目全部機組并網(wǎng)時間先后次序排序，并網(wǎng)時間早者優(yōu)先，直至入選項目所需補貼總額達到今年15億元為止。未納入今年中央補貼規(guī)模的已并網(wǎng)項目，結轉至次年依序納入。
一是競爭性配置項目資源。自2021年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準未開工和新核準的生物質發(fā)電項目全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價。
二是建立電價補貼分擔機制，因地制宜確定分擔比例。2020年已并網(wǎng)但未納入當年補貼規(guī)模的項目和2021年起新并網(wǎng)且納入補貼規(guī)模的項目，補貼資金將由中央與地方共擔，按不同區(qū)域每年動態(tài)確定共擔比例，且逐年減少中央財政分擔比例，直至中央財政補貼完全退出。
也就是說，今年生物質發(fā)電（含垃圾焚燒、農(nóng)林生物質發(fā)電及沼氣發(fā)電）項目，國家給予了15個億的補貼總額，按照項目并網(wǎng)先后順序，先并網(wǎng)的先得，直至15個億補貼總額分配完畢。今年沒有得到補貼的并網(wǎng)項目，將轉到明年依序納入，其實說白了就是“排隊”機制，這是其一；
其二，從明年1月1日起，不是以往的電價補貼機制了。以垃圾焚燒為例，以前只要電廠投入運營，國補加各地燃煤基準價，每發(fā)一度電，就能拿到0.65元上網(wǎng)電價，現(xiàn)在規(guī)則發(fā)生了變化，要全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價。
這部分新增補貼資金由中央地方共擔，至于分擔比例多少，目前并未確定，還需因地制宜動態(tài)調整。但可以確定的是，中央財政分擔將逐步減少，直至完全退出。
那么問題來了，15億的補貼總額，能夠覆蓋多少項目，今年夠“用”嗎？明年還有嗎？有多少？如何理解通過競爭方式確定上網(wǎng)電價？比0.65元度電補貼低了，競爭方式配置資源會導致什么？中央與地方共擔比例，能否遵循公平公正原則，把有限的資金用在最需要地區(qū)和項目呢？
由此可見，《方案》背后還隱藏的大量的風險和不確定性，因此加劇了業(yè)內(nèi)人士的悲觀情緒。
3、6-7成新并網(wǎng)焚燒項目恐難入庫
根據(jù)上述《方案》，今年中央新增生物質發(fā)電補貼資金總額為15億元。
按照8月31日，國家電網(wǎng)公布2020年第三批可再生能源發(fā)電補貼項目清單的公告（如圖一），入庫的生物質發(fā)電項目有57個，其中垃圾發(fā)電項目39個，比例占據(jù)68%，高達7成。
圖一：今年第三批已入庫的生物質發(fā)電補貼項目
保守估計，按照焚燒占60%入庫比例估算，今年15億元補貼總額將有9個億給了垃圾焚燒項目。
而實際上今年“嗷嗷待哺”的已經(jīng)并網(wǎng)投運的垃圾焚燒項目有多少呢？9億元能夠貼補貼多少項目，覆蓋多大的比例？
我們不妨來測算一下。
由于各地發(fā)電水平不一樣，假設平均1噸生活垃圾發(fā)250度電，再假設每度電國補按照0.25元補貼（各地不統(tǒng)一，0.1元-0.3元區(qū)間）計算，那么一年365天，1噸的生活垃圾得到補貼（三者相乘）就是2.3萬元。如此計算，1萬噸規(guī)模是2.3億元，9個億補貼大約只能解決4萬噸/日規(guī)模。
而根據(jù)“十三五”規(guī)劃對于垃圾焚燒產(chǎn)能的要求（五年59.14萬噸/日）以及筆者之前的數(shù)據(jù)，拋去2年建設期以及退補引起的強裝潮，預計今年需投運并網(wǎng)大約有13萬噸/日產(chǎn)能規(guī)模。按照上述公式計算，與之對應的補貼需求就是30億元，而實際上只有9個億的資金，缺口高達21億元。
說白了，今年需要并網(wǎng)入庫是13萬噸/日，而現(xiàn)實情況下，恐怕只有三成，約4萬噸/日能夠入庫享受9億的國補資金，剩余的7成新投運并網(wǎng)項目可能就難入籃了。
也有別的媒體，因為計算標準不統(tǒng)一、假設條件不同，得出大約只有4成焚燒項目才能夠入庫。
還有，令業(yè)內(nèi)人士更加不確定的是，今年中央15億資金總額，明年會不會更少？今年都已經(jīng)是“杯水車薪”了，未來隨著入庫項目越來越多，明后年“僧多肉少”的現(xiàn)象會不會更加突出？
因為從“圖一”入庫的39個垃圾焚燒項目來看，大多是2016年-2017年投運并網(wǎng)的，而2018年-2019年才是垃圾焚燒集中中標的“大年”，這兩年新中標的產(chǎn)能合計約22萬噸/日，只好排隊等待來年甚至更晚，通過競爭性方式確定上網(wǎng)電價。
這些顧慮，無疑對入不了庫、處理費不高、存量項目少的新加入焚燒投資企業(yè)給予重重一擊，也正是應了我們通常說的那句話——任何一個行業(yè)都是先來的有肉吃，后來的連湯都沒得喝。
4、今年的主旋律是搶裝，搶裝，還是搶裝
基于以上原因，原本一派欣欣向榮的市場，不得不因為國補逐步抽身，呈現(xiàn)出“兩級分化”的現(xiàn)象。
一方面，在建項目爭分多秒，加班加點，快速進入“搶裝”的階段，以爭取在截至日期前并網(wǎng)發(fā)電。
上述《方案》有關表述，如“按照項目并網(wǎng)先后順序，先并網(wǎng)的先得，直至今年15個億補貼總額分配完畢”，極大地刺激了“強裝潮”風起云涌。
怪不得有業(yè)界同仁說，今年生物質發(fā)電（垃圾焚燒）的主旋律是搶裝，搶裝，還是搶裝，入庫，入庫，還是入庫。
另一方面，稍微留意就會發(fā)現(xiàn)，相較于前兩年的大項目頻現(xiàn)，各家企業(yè)中標捷報頻傳，今年前8個月全國釋放的垃圾焚燒項目罕見下滑，新增項目開始降溫。
據(jù)《環(huán)保圈》統(tǒng)計，無論是中標數(shù)量，還是日處理規(guī)模，相較于去年都是4成左右的下降 （如圖二所示）。
圖二：今年與去年中標的垃圾焚燒項目情況
從處理規(guī)模看，今年前八個月，全國新增的垃圾焚燒項目處理規(guī)模累計約4.5萬噸/日，同比去年（7.5萬噸/日）下降了40%，每個月都有不同程度的下滑。3月、5月、7月下降幅度最大，日處理規(guī)模均是以萬噸為單位在減少。
從定標數(shù)量看，今年八個月，全國累計中標了43座垃圾焚燒項目，相比去年的71座，也減少了28座，中標數(shù)量也同比下降了40%。
之所以出現(xiàn)這一現(xiàn)象，不僅僅是受疫情影響那么簡單，而是真實的需求在下滑，可供招標的項目也是一年不如一年。
經(jīng)過前幾年的跑馬圈地，資本快速布局，目前全國各地垃圾焚燒處理能力提升很快，甚至大城市飽和后，不得不將目光投向中西部三四線縣域城市、500噸以下的小項目。
此外，這還跟以收定支、國補新政取消的影響有關，對于欠發(fā)達地區(qū)，國補取消后，地方要獨立承擔比目前要高一倍的垃圾處理費，不得不酌情上馬項目。
5、“鐵飯碗”沒了，未來補貼恐比0.65元低
最后，再說說《方案》的其他三個影響。
首先，農(nóng)林生物質發(fā)電更加被漠視。
除了市場的兩極分化，在建項目“強裝”，新增項目“降溫”以外，地方政府對于農(nóng)林生物質發(fā)電和垃圾焚燒發(fā)電的態(tài)度上也是“冰火兩重天”。
有人大膽直言，“新政等于判了農(nóng)林生物質發(fā)電的死緩，緩期五年！在沒有國補的情況下，地方政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，必定將有限的資金支持生活垃圾焚燒發(fā)電，而對于農(nóng)林廢棄物則會進一步采取漠視，農(nóng)村露天燒荒將更加嚴重。”
盡管農(nóng)林生物質發(fā)電項目已經(jīng)具備了一定的成本優(yōu)勢，但是投資商將進一步遠離農(nóng)林生物質發(fā)電項目。
今年上半年生物質發(fā)電裝機量下滑也說明這點，根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進會生物質能產(chǎn)業(yè)分會數(shù)據(jù)，2020年上半年，生物質發(fā)電新增裝機容量151萬千瓦，同比減少63萬千瓦。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，一方面受疫情影響施工進度，另一方面也是由于2020年后補貼政策未明朗，投資企業(yè)的觀望態(tài)度影響了投資力度。
根據(jù)上述人士悲觀判斷，十四五之后，這種觀望態(tài)度將更加明顯，農(nóng)林生物質發(fā)電增量項目將不會呈體系增加，生物質發(fā)電這個產(chǎn)業(yè)將變得支離破碎，甚至可能走向消亡。
其次，“鐵飯碗”沒了，未來補貼恐比0.65元要低。
此外，《方案》還有一個要點，從明年1月1日起，規(guī)劃內(nèi)已核準未開工和新核準的生物質發(fā)電項目，將仿效前兩年風電、光伏模式，全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價。
不少業(yè)內(nèi)人士對新政表示擔憂，從明年起，將不再有0.65元度電補貼的“鐵飯碗”了，要全部通過競爭方式確定上網(wǎng)電價。有可能是政府給予最高的指導價，按照目前競爭情況和多方博弈，大概率要比0.65元要低的價格，然后采取公開方式競標確定上網(wǎng)電價。
這一政策，本意是優(yōu)先選擇補貼強度低、退坡幅度大、技術水平高的項目，但實際執(zhí)行層面上，若監(jiān)管不嚴、操作不好，很容易出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象。
第三，呼吁中央財政給予欠發(fā)達地區(qū)更多的傾斜。
根據(jù)《方案》的精神，從明年起，所有生物質發(fā)電項目都要通過競爭方式確定上網(wǎng)電價，新增補貼資金由中央地方共擔，至于中央和地方各占多大的比例，目前還未確定，將因地制宜，動態(tài)調整。
對此，業(yè)內(nèi)呼吁，希望政策的天平多向處理費較低、財力不足、處理規(guī)模又小的欠發(fā)達縣域項目傾斜，使得有限資金真正花在“刀刃”上，給予真正需要補貼項目和地區(qū)。
而相反的，對于那些處理費較高、處理規(guī)模較大、區(qū)域位置又好的大型垃圾焚燒項目，比如財力實力較好的江浙以及沿海發(fā)達地區(qū)，地方財政則有望承擔更多的補貼責任。
