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??? PPP模式發(fā)展的迅猛,有不少地方和領(lǐng)域都在積極探討采用PPP模式的方法。哪些項(xiàng)目更適用PPP模式
??? 針對(duì)特定項(xiàng)目,是否適用PPP模式通?？蓮囊韵聨讉€(gè)維度來(lái)研判:
??? 1.是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目
??? 具體包括基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)(如市政道路、高速公路、電廠)、市政公用類(lèi)(如自來(lái)水廠及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運(yùn)設(shè)施)以及社會(huì)事業(yè)類(lèi)(如文化體育場(chǎng)館、醫(yī)療和教育服務(wù)設(shè)施)。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設(shè)施具有自然壟斷的經(jīng)濟(jì)屬性,這決定了在特定服務(wù)范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責(zé)任主體,政府或其下屬單位責(zé)無(wú)旁貸地承擔(dān)起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展,公用產(chǎn)品和服務(wù)的需求數(shù)量和質(zhì)量要求越來(lái)越高,政府直接提供越來(lái)越力不從心(面臨資金、技術(shù)、管理上的瓶頸),經(jīng)嘗試發(fā)現(xiàn)合格的私人主體也能承擔(dān)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供任務(wù),而且更有效率。于是,公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)漸成趨勢(shì),這大致就是PPP模式的由來(lái)。
??? 2.合作期限相對(duì)較長(zhǎng)
??? 最好包括從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備到后期運(yùn)營(yíng)的全過(guò)程,其中運(yùn)營(yíng)期在3年以上。通過(guò)項(xiàng)目全過(guò)程的參與,社會(huì)投資人可以增加其對(duì)項(xiàng)目的全面了解,更有效地識(shí)別和管控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn);對(duì)于政府而言,則能更好地掌握建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本信息,主動(dòng)采取針對(duì)性的監(jiān)管措施,在保障項(xiàng)目公司獲得基本收益的同時(shí)又不至于獲取暴利。對(duì)于短期(不含建設(shè)期,3年以內(nèi))一次性完成的公共服務(wù)項(xiàng)目,不宜采取PPP方式,如果需要,可以改用政府采購(gòu)服務(wù)的方式實(shí)施,并簽訂短期服務(wù)合同。
??? 3.項(xiàng)目具有一定專業(yè)要求,且存在足夠多的潛在社會(huì)合作主體
??? PPP項(xiàng)目的基本特征之一,就是要通過(guò)政府與社會(huì)資本合作取得1 1>2的效果,雙方要優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),其中社會(huì)資本的相對(duì)優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在資本、技術(shù)、管理等方面,而且往往體現(xiàn)為綜合優(yōu)勢(shì)。如果項(xiàng)目?jī)?nèi)容屬于簡(jiǎn)單輔助性內(nèi)容(如環(huán)衛(wèi)保潔)、或者雖然專業(yè)性較強(qiáng)但內(nèi)容單一且已相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化(如工程設(shè)計(jì),或工程建設(shè)),則直接采取傳統(tǒng)方式或通過(guò)政府采購(gòu)方式實(shí)施可能更有效率。另外,潛在競(jìng)爭(zhēng)者數(shù)量足夠多才可能給社會(huì)合作主體帶來(lái)必要的競(jìng)爭(zhēng)壓力,否則限制激勵(lì)約束機(jī)制作用的發(fā)揮,使得政府在合作中處于相對(duì)被動(dòng)的地位。
??? 4.綜合評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目的交易成本
??? PPP項(xiàng)目往往交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、實(shí)施周期較長(zhǎng),在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備及實(shí)施過(guò)程中都會(huì)耗費(fèi)大量人力、財(cái)力等資源,交易成本不容忽視。目前,國(guó)際上流行的評(píng)價(jià)方法是物有所值論證(VFM,Valueformoney),具體評(píng)價(jià)過(guò)程包括定性評(píng)價(jià)、定量評(píng)價(jià)和補(bǔ)充評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果主要包括以PPP模式實(shí)施的成本較政府以傳統(tǒng)方式實(shí)施是否更經(jīng)濟(jì),在各個(gè)備選PPP實(shí)施方案中哪個(gè)是成本最低的。目前,我國(guó)在PPP項(xiàng)目的篩選和評(píng)價(jià)上,更多的還是依賴于定性的分析判斷,缺少類(lèi)似的定量或系統(tǒng)性分析評(píng)價(jià)。
??? 5.PPP項(xiàng)目不限于收費(fèi)機(jī)制完善的項(xiàng)目
??? 實(shí)際上,PPP項(xiàng)目的收費(fèi)機(jī)制包括三類(lèi),一是完全依靠項(xiàng)目用戶付費(fèi)(如供水、燃?xì)忭?xiàng)目),二是完全由政府支付服務(wù)費(fèi)用(如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目),三是部分來(lái)自項(xiàng)目用戶付費(fèi)并由政府提供缺口補(bǔ)貼,以保障項(xiàng)目財(cái)務(wù)可行性(如污水處理項(xiàng)目、垃圾處理項(xiàng)目)。
??? 前文所述的優(yōu)先在已建立用戶收費(fèi)機(jī)制的領(lǐng)域推行PPP,只是現(xiàn)階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢(shì)下所作的次優(yōu)選擇,并不意味著只有收費(fèi)機(jī)制完善的公共項(xiàng)目才適用PPP模式。相反,從提高公共服務(wù)效率的角度來(lái)看,那些收費(fèi)機(jī)制建設(shè)比較困難或滯后的領(lǐng)域(因此對(duì)社會(huì)專業(yè)主體缺乏吸引力),是最需要推行PPP模式的(也更具試點(diǎn)示范效應(yīng)),比如污水收集管網(wǎng)設(shè)施、市政道路等,在傳統(tǒng)BT或EPC模式下,重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)易導(dǎo)致設(shè)施建成后不能發(fā)揮應(yīng)有功效,甚至出現(xiàn)豆腐渣工程。而PPP模式下,項(xiàng)目主體需要統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目全壽命周期的成本,因此有效避免前后脫節(jié)的問(wèn)題、保障項(xiàng)目設(shè)施的可用性和運(yùn)行績(jī)效達(dá)標(biāo)。
??? 從融資的角度來(lái)看,收費(fèi)機(jī)制不完善的項(xiàng)目也可以應(yīng)用PPP模式,雖不能從總量上降低政府支出(算上回報(bào)還有所增加),但通過(guò)分期支付的方式可以平滑當(dāng)期的財(cái)政支出壓力。
